工程竣工验收及结算应注意的法律问题

建设工程的竣工验收及结算在施工合同的履行过程中具有重要的意义，竣工验收作为施工过程的最后一道程序，是全面检验施工质量的重要环节；而竣工结算又是产生施工合同纠纷较多的一个环节。为此，国家有关法律、法规及部门规章，对工程的竣工验收及竣工结算规定了严格的验收程序及结算办法。《建筑法》第六十一条、《合同法》第二百七十九条均规定，建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。国务院《建设工程质量管理条例》第十六条条第一款规定，建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。财政部、建设部《建设工程价款结算暂行办法》第二十一条规定，工程竣工后，发、承包双方应及时办清工程竣工结算，否则，工程不得交付使用，有关部门不予办理权属登记。
从上述法律规定可知，建设工程必须经过竣工验收后方可交付使用，经过竣工结算后方可办理权属登记。但在实践中，发包人及承包人易在竣工验收及结算环节产生争议，许多纠纷是因不能正确理解、运用国家的法律规定及双方签订的建设工程施工合同所致，有的发包人或承包人甚至违反国家有关竣工验收及结算相关法律规定和双方签订的建设工程施工合同，给竣工验收及结算带来阻碍及困难。本文从法律规定及实务角度讨论如何解决实践中竣工验收及竣工结算较突出的焦点问题，供发包人、承包人在建设工程竣工验收及结算工作中参考。

一、竣工验收及结算的法律程序
竣工验收及结算环节中突出的一个问题是先验收后结算或是验收与结算同步进行？
按照《合同法》第二百七十九条规定，建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。因此，该条款明确规定了竣工验收与结算的先后顺序：先竣工验收，后进行结算。
实践中，因竣工验收涉及建设、勘察、设计、施工、监理等五方联合验收，竣工结算时间持续较长，给承包人带来资金成本压力。承包人在工程施工完毕后，为尽快取得最后工程款，往往希望或要求发包人能先行结算或竣工验收与结算同时进行。甚至有些承包人为尽快要求结算，"威胁"发包人满足承包人的结算条件，并采取不配合竣工验收、不交付工程、不配合竣工结算等行为。这种行为给工程验收及结算带来阻碍及争议，使双方竣工验收及结算工作陷入停顿，也使得发包人不能尽快按时投产，产生投资效益。
为解决上述问题，笔者建议在双方签订的《建设工程施工合同》专用条款或补充条款中对该问题进行明确约定，约定事项包括：1、竣工验收及结算的先后顺序；2、承包人向发包人提交竣工验收报告及工程档案、交付工程的具体期限；3、承包人向发包人提交竣工结算资料的具体时间；4、违反上述约定所承担的违约责任。这样使竣工验收工作有约可守、有章可循，从源头避免双方争议及纠纷。
二、建设工程未经竣工验收提前使用问题
《合同法》第二百七十九条规定，建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。
《建筑法》第六十一条规定， 建筑工程竣工验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用"。 
国务院《城市房地产开发经营管理条例》第十七条第1款规定，房地产开发项目竣工，经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。
最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条规定，建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，不予支持；但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任。
从上述法律规定可知，建设工程必须经过竣工验收后方可交付使用。但前述规定，仅是规定了工程经验收合格方可交付使用，未就建设工程提前使用的原因及建设工程提前使用所产生的法律后果作出具体的规定。实践中，由于建设工程工期的紧迫性及复杂性，承包人违反工期约定不能按时交工成为普遍现象，而发包人所投资的项目往往又面临投资生产，结果往往造成发包人"被迫"提前使用工程。而这使工程的质量责任承担面临争议。此时，承包人使用上述有关法律规定使得自己"免除"质量责任，并阻碍竣工验收工作的正常进行。
笔者认为，提前使用未经验收的建设工程出现质量问题后，不能完全免除承包人的责任。
1、对于在建设工程的合理使用寿命内地基基础工程和主体结构所产生的质量问题，应由承包人承担责任。
2、如若工程质量问题产生的原因系因承包人在施工过程中存在偷工减料、欺诈等行为造成时，应由承包人承担责任。
3、因承包方原因导致发包方被迫提前使用工程的，不能免除承包人的责任。众所周知，实践中一项工程未经验收便投入使用的原因是多方面的，既有发包人的原因，也有承包人的原因。如因发包人为逃避竣工结算付款而提前使用，或在施工单位不存在违约行为的情况下擅自使用，将所产生的质量问题由发包人承担则无可厚非。但如未经验收而提前使用的原因，是因承包人在未达到合同约定的付款条件下以停工或不按时交工相要挟，或施工企业弃施工现场于不顾，或施工企业拒不进行验收等原因，导致发包人无法组织竣工验收，发包人为了避免损失的继续扩大而将工程提前使用的，笔者认为则不能免除承包人的质量责任。
4、发包人如何避免提前使用建设工程而产生的不利后果
虽然现有法律、法规均明确规定建设工程未经验收不得提前使用，但实践中发包人为了履行与他人的购房合同或为急于生产等原因，未经验收提前使用的情况时有发生。因此，为避免因提前使用未验收工程而产生的不必要争议，笔者建议发包人在实践中应做到如下几个方面：
1、国务院《建设工程质量管理条例》以及建设部《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》等法规规章均明确规定了工程竣工验收的条件和程序，而且目前建设市场广泛使用的《建设工程施工合同》示范文件（99文本），其通用条款也对工程竣工验收的程序作出了明确的约定，因此，作为发包人首先应严格遵守相关法规、规章及合同的规定，尽量做到不提前使用工程，只有这样才能根本避免因提前使用工程而产生的质量责任风险。
2、最高院的前述《司法解释》强调的是在"擅自使用"情况下，发包人应自行承担责任。因此，在承包人拒不提交竣工资料进行验收的情况下，发包人如为履行与他人的合同而必须提前使用工程时，建议双方应在《建设工程施工合同》中明确约定在某种情况下，即使发包人提前使用，也仍由承包人承担质量责任的情况。如可考虑约定"存在下列情况之一的，发包人虽然提前使用已完工程，承包人仍应当对工程质量承担全部责任，除非承包人能够证明是发包人或实际使用人造成的质量问题：（1）发包人在签发竣工验收合格证前临时使用已完工程的；（2）承包人施工过程中存在偷工减料、使用不合格、假冒伪劣产品等行为的；（3）承包人未按建筑设计要求或建筑工程施工规范进行施工的；（4）承包人未能按期完工，且拒不按要求提交竣工验收的。"等等。通过这样约定，即使发包人无奈之下提前使用未验收的工程，因合同中已有明确约定，不能算作是"擅自使用"，此时，承包人仍应当承担工程不符合法律、法规规定或合同约定的责任，而不能予以免责。
三、关于竣工结算中的工程量确认问题
财政部、建设部《建设工程价款结算暂行办法》第十一条规定， 工程价款结算应按合同约定办理，合同未作约定或约定不明的，发、承包双方应依照下列规定与文件协商处理：（一）国家有关法律、法规和规章制度；（二）国务院建设行政主管部门、省、自治区、直辖市或有关部门发布的工程造价计价标准、计价办法等有关规定； （三）建设项目的合同、补充协议、变更签证和现场签证，以及经发、承包人认可的其他有效文件；（四）其他可依据的材料。
从上述规定可知，发包人与承包人的竣工结算是以双方所签订合同为准。但实践中，往往合同约定与现场实际不符，甚至出现合同约定与相关规定不符的现象，造成发包人、承包人各执一词，给结算工作带来困难。比如有一建设工程，采取工程量清单计价模式，合同中约定了合同价为固定价。但按照《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）相关规定，采用工程量清单计价模式签订的建设工程施工合同，其价格为可调价格，发包人在实际施工中承担工程量的风险，而承包人在实际施工中承担工程量综合单价风险。因此，即使双方约定了合同价为固定价，但最终结算时，双方仍应按照规范规定对合同价之外的变更"据实计算"。
因此，针对建设工程工程量清单计价施工合同，传统的建设部、国家工商总局《建设工程施工合同（示范文本）》已不能完全适应需要，发包人与承包人可通过签订补充条款方式针对工程量清单模式的结算问题进行约定。
建设工程竣工验收及结算涉及发包人及承包人的核心利益，因此，对于可能发生的相关验收及结算问题，双方都应有所预见，在签订施工合同时对相关问题予以明确，并在合同履行时诚信合作，这样，工程的竣工验收及结算就会减少相应争议，使得竣工验收及结算能顺利完成。